управление муниципальными унитарными предприятиями

 

Муниципальное унитарное предприятие – это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым пере возкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и др.

Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:

-необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;

- локальный (местный) монополизм предприятия в исполнении муници­пальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;

- обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискрими­нации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям по­требителей);

- возможность влияния муниципальной власти на цены и тарифы.

 

Критерий эффективности работы муниципальных предприятий

Сложность определения критерия эффективности работы для муниципального унитарного предприятия определяется двойственностью его статуса. С одной стороны, унитарное предприятие является на рынке муниципальных услуг равноправным с другими хозяйствующими субъектами и его целью, согласно Гражданскому кодексу РФ, должно быть получение прибыли. С другой стороны, муниципальные предприятия являются элементами муниципальной собственности. А вся муниципальная собственность, являясь общим достоянием населения муниципального образования, должна работать на благо именно этого населения.

Для оценки работы самого муниципального предприятия критерием эффективности должен быть только экономический результат его деятельности. Решение социальных, некоммерческих задач – проблема не предприятия, а муниципальной власти. Если она считает, что то или иное унитарное муниципальное предприятие должно участвовать в решении социальных задач, требующих расходов, оно должно выдать предприятию муниципальный заказ на сумму, компенсирующую его расходы на выполнение социальных функций. С учетом суммы по муниципальному заказу предприятие обязано быть рентабельным и получать прибыль.

 

Факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий

Факторы, влияющие на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, можно разделить на три группы:

• внешние, определяемые федеральным законодательством, общим состоянием российской экономики и экономической политикой государства;
• местные, определяемые социально-экономической ситуацией в конкретном муниципальном образовании и политикой муниципальной власти;
• внутренние, определяемые уровнем финансово-хозяйственной деятельности самого предприятия.

К внешним факторам, зависящим от общей ситуации в государстве, можно в первую очередь отнести низкий жизненный уровень большинства населения и наличие в связи с этим значительного количества льготных категорий по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других муниципальных услуг, установленных федеральными законами (так называемые федеральные социальные мандаты). При крайне неудовлетворительной компенсации со стороны государства соответствующих расходов местных бюджетов (нефинансируемые мандаты) эти расходы в конечном счете ложатся на плечи муниципальных унитарных предприятий, оказывающих соответствующие услуги.

Другой серьезной причиной является неудовлетворительное финансирование государственных учреждений и организаций, расположенных на территории муниципальных образований. Во многих регионах крупнейшими дебиторами муниципалитетов являются государственные унитарные (казенные) предприятия, организации Министерства обороны, Министерства юстиции и др. И в этом случае муниципальной власти не остается ничего другого, кроме как перекладывать эти расходы на свои унитарные предприятия.

Следующей причиной является передача в муниципальную собственность большого количества ведомственного жилищного фонда, объектов социальной сферы и инженерного обеспечения городов в процессе приватизации государственных предприятий. Предполагалось, что на содержание этих объектов местные бюджеты получат соответствующие дополнительные источники доходов. Однако в реальной жизни этого не произошло, в лучшем случае выдавались незначительные разовые компенсации. К тому же, многие объекты были переданы в муниципальную собственность в крайне изношенном состоянии и требуют крупных расходов на их поддержание в работоспособном состоянии. Некоторые жилые дома, котельные, инженерные сети и другие объекты были просто заброшены их прежними хозяевами, и органы местного самоуправления были вынуждены принимать на себя их содержание в аварийном порядке.

Следующей причиной является неконтролируемый рост цен и тарифов на услуги естественных монополий: электроэнергия, газ, железнодорожные перевозки. Зачастую такие повышения происходят в середине финансового года, когда все местные бюджеты и сметы расходов муниципальных предприятий сверстаны и утверждены. Именно этот фактор сыграл главную роль в росте кредиторской задолженности муниципальных предприятий перед поставщиками ресурсов. Лишь с 2002 года государство взяло под свой контроль регулирование цен и тарифов на услуги естественных монополий, с тем чтобы, по крайней мере, была возможность прогнозировать соответствующие изменения на следующий финансовый год и закладывать их в расходы предприятий и местных бюджетов.

Наконец, государство не создало необходимой правовой базы для деятельности муниципальных предприятий, ограничив ее лишь крайне неудачной формой унитарного предприятия, о чем уже говорилось выше. В свое время предполагалось принять отдельный федеральный закон об унитарных государственных и муниципальных предприятиях, однако и этого сделано не было.

К местным факторам, влияющим на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, относятся уровень бюджетной обеспеченности в конкретном муниципальном образовании и уровень благосостояния жителей, политика местной власти по отношению к унитарным предприятиям (в т. ч. тарифная политика), уровень менеджмента в администрации муниципального образования и др. Роль этих факторов исключительно велика.

Муниципалитет, преследуя свои сегодняшние интересы и, зачастую не думая о дне завтрашнем, вынуждает унитарные предприятия в административном порядке выполнять работы и услуги, а затем не оплачивает их в полном объеме. Дебиторская задолженность большинства таких предприятий в значительной мере формируется самой муниципальной властью. Подобное “управление”, в конце концов, приводит к банкротству предприятия. С позиций долгосрочной перспективы такие действия должны расцениваться как нанесение ущерба муниципальной собственности и всему населению муниципального образования.

Еще одним фактором, зависящим от муниципалитета, является отсутствие достаточного контроля за деятельностью унитарных предприятий со стороны собственника, о чем будет сказано ниже. Здесь лишь следует отметить, что каждое предприятие, в т. ч. и унитарное, должно обладать достаточной степенью хозяйственной самостоятельности. Эта предпринимательская свобода, безусловно необходимая для успешного ведения дела, достигается, в первую очередь, правовыми методами, в частности – выбором организационно-правовой формы предприятия, а также содержанием муниципальных контрактов с органами местного самоуправления, осуществляющими его финансирование. Однако хозяйственная самостоятельность и контроль не исключают друг друга.

Из внутренних факторов, влияющих на эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, важнейшим является незаинтересованность руководителей и работников предприятий в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Многие из них исходят из принципа: будешь больше зарабатывать самостоятельно – снизят тариф снизят дотации из бюджета, зачем мне это нужно, проще, когда город дает деньги, нежели зарабатывать их самому.

Старение и высокая степень износа основных фондов на обслуживаемых объектах (здания, инженерные коммуникации) и на самих предприятиях (транспортные средства, оборудование и др.) также является одной из проблем, не позволяющих повысить эффективность работы муниципальных унитарных предприятий.

Еще одна проблема муниципальных унитарных предприятий – низкая заработная плата работников. Это препятствует привлечению и удержанию квалифицированных работников.

Проблема сбора платежей за предоставленные услуги во многих случаях тоже лежит на плечах муниципальных предприятий. Неплатежи населения за услуги, оказываемые муниципальными предприятиями, особенно в жилищно-коммунальном хозяйстве, стали для многих граждан нормой.

 

Система финансирования муниципальных предприятий

Как уже отмечалось, муниципальная власть участвует в финансировании деятельности многих, иногда большинства унитарных муниципальных предприятий. Рассмотрение конкретных механизмов этого участия позволяет выделить две его формы. Во-первых, это форма муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, предусмотренных в соответствующем местном бюджете. Во-вторых, это компенсация так называемых «выпадающих» доходов предприятий, вызванных социальными факторами – установлением приемлемых для населения цен и тарифов на некоторые муниципальные услуги и многочисленных социальных льгот для отдельных категорий граждан.

В первом случае взаимоотношения муниципального предприятия и органа местного самоуправления являются обычными отношениями между заказчиком и подрядчиком, определяемыми договором (муниципальным контрактом) между ними. Бюджетное финансирование в этом случае нельзя рассматривать как некую дотацию предприятию, это обычные договорные отношения между хозяйствующими субъектами.

Во втором случае речь идет о «навязанных» муниципальному унитарному предприятию ценах, тарифах и социальных льготах, не обеспечивающих его рентабельной работы в рыночной среде. В этом случае предприятию должны быть установлены бюджетные дотации. Основная часть бюджетных дотаций в настоящее время приходится на предприятия жилищно-коммунального хозяйства и городского пассажирского транспорта.

Для получения дотации предприятие должно представить в орган местного самоуправления расчет потерь (выпадающих доходов), вызванных установлением пониженных цен и тарифов и введением социальных льгот. В случае использования подобной схемы, предприятие при надлежащем уровне руководства будет работать рентабельно.

В реальной жизни, как отмечалось ранее, муниципальные унитарные предприятия получают причитающиеся им дотации чаще всего в неполном объеме, а иногда и совсем не получают, что является одной из главных причин их кризисного финансового положения.

 

Совершенствование управления муниципальными унитарными предприятиями

 

Рассмотрим решения по совершенствованию управления муниципальными предприятиями, которые могут быть приняты и реализованы органами местного самоуправления в рамках действующего законодательства. Эти решения можно разделить на две группы. Первая группа – решения, осуществляемые в рамках сохранения организационно-правовой формы муниципального унитарного предприятия, рассматриваются в данном параграфе. Вторая группа решений, связанная с акционированием, приватизацией и иными способами замены унитарных предприятий на предприятия других организационно-правовых форм.

Рассмотрим мероприятия, которые могут быть проведены в рамках первой группы.

• создание конкурентной среды на рынке оказания услуг по жизнеобеспечению населения. Попадая в условия конкуренции с частными фирмами, муниципальные унитарные предприятия вынуждены снижать свои издержки, заботиться о качестве предоставляемых услуг. По имеющимся данным, конкурсный отбор подрядчиков позволяет снизить стоимость работ на 15–20 %.;
• укрепление дисциплины и повышение реальности муниципального заказа. Муниципальная власть должна прекратить заказывать своим предприятиям объемы услуг, которые она не в состоянии оплатить. Психологически сделать это очень сложно: все услуги жизненно необходимы, а финансовых ресурсов (даже с учетом дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов) недостает;
• ресурсосбережение. Мероприятия по ресурсосбережению имеют особую важность в системах энерго- и водоснабжения. Простейшим мероприятием на этом направлении является установка тепло- и водо-счетчиков. Практика показывает, что в большинстве случаев экономия на платежах за горячую и холодную воду окупает единовременные расходы.
• применение экономически обоснованных тарифов. Это особенно важно для муниципальных унитарных предприятий – местных монополистов, которые не заинтересованы в снижении затрат, так как именно благодаря своим высоким затратам они могут увеличивать цену. Муниципальная власть должна осуществлять более глубокий анализ и контроль хозяйственной деятельности таких предприятий.
• оптимизация размеров предприятий. В ряде городов проведено укрупнение муниципальных унитарных предприятий в жилищно-коммунальном комплексе, менее эффективные из них были ликвидированы и присоединены к другим предприятиям. В малых и средних городах и сельских муниципальных образованиях маломощные узкоспециализированные унитарные предприятия объединяются в более крупные, многопрофильные, что приводит к сокращению управленческого аппарата и более эффективному использованию производственных ресурсов;
• меры по предотвращению банкротства. Как уже отмечалось, в результате банкротства унитарного предприятия муниципалитет может лишиться своего имущества, которое было передано предприятию на праве хозяйственного ведения, а также нести субсидиарную ответственность. Следовательно, муниципалитет заинтересован в том, чтобы унитарные предприятия не становились банкротами. Однако на практике зачастую именно политика муниципалитета по отношению к унитарным предприятиям доводит их до банкротства.
• комплексные программы. Наиболее эффективным может быть комплексный подход муниципальной власти к проблеме финансового оздоровления и повышения эффективности работы унитарных предприятий