1. Понятие муниципальной экономики и муниципального хозяйства

Муниципальная экономика нацелена на так называемые  общественные блага. Главная цель муниципальных органов власти – производство общественных благ. Поэтому муниципальная экономика, связанная с общественными благами строится на особых началах. С точки зрения Л.И. Якобсона (известного специалиста в области теории общественного блага) важно, чтобы  общественным благом пользовался каждый, а если им пользуются только некоторые, то им нельзя пользоваться никому. (например, пользование светофором, частными дорогами). Т.е. общественное благо это благо, которое, в отличие от частного, могут потреблять все одновременно, ничем друг друга не ущемляя. 

Главная задача местного самоуправления – развивать не экономику в городе, а городскую экономику. Городская экономика это образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, коммунальное хозяйство, социальное обеспечение. Это пять главных типов местного общественного блага. Все эти направления деятельности муниципальных властей деполитизированы, призваны удовлетворять самые насущные потребности населения и поэтому должны осуществляться на самом близком к гражданам уровне.

Рассматривая городскую экономику как объект хозяйствования, необходимо четко представлять, что ее цели и задачи отличаются от целей и задач других объектов государственного регулирования экономики. Целями национальной экономики должны быть экономический рост, обеспечение занятости населения, повышение благосостояния народа, а у территориальных органов управления, и, прежде всего у городов, цели иные. Администрации городов, районов должны решать вопросы сбалансированного развития местного хозяйства: обеспечения занятости населения, оптимального использования природного и производственного потенциала, а также вопросы социального развития подведомственной территории.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.

Предмет муниципальной экономики можно определить не из перечня «курируемых» местной властью предприятий и объектов, а из выполняемых функций. Управление муниципальной собст­венностью или финансами, муниципальными предприятиями, учреждения­ми и организациями не может быть целью, это лишь средство для возмож­ности оказания услуг населению на местном уровне, т.е. муниципальных услуг, вкладывая в данном случае в термин «муниципальный» не форму собственности, а местный характер услуг.

К муниципальным услугам  (общественным благам) отно­сятся все услуги, формирующие частные муниципальные политики, весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, об­разовательных, социальных, культурных и других услуг, оказываемых в привязке к месту жительства. К муниципальным услугам должны быть от­несены и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение экологического и санитарного благо­получия в границах муниципального образования и т.д. Даже «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального образования по суще­ству означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сто­рону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг все остальные функции местного самоуправления в экономической сфере являются производ­ными. В известном смысле можно сказать, что муниципальная экономика это экономика оказания муниципальных услуг населению.

Под муниципальной экономикой мы будем понимать всю совокуп­ность экономических ресурсов территории, обеспечивающих удовлетворе­ние жизненных потребностей населения на местном уровне, и отношений по их использованию. Для той части экономических ресурсов территории, которые находятся в собственности или в ведении муниципальной власти, мы будем использовать понятия "муниципальное хозяйство". Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей  населения.    

Исходя из особенностей городов, целями управления городской экономикой в условиях рынка должны быть:

• сбалансированное функционирование жилищно-коммунального хозяйства;
• массовое строительство бесплатного или недорогого жилья для населения, имеющего низкие или средние доходы;
• обеспечение оптимального функционирования объектов социальной сферы, принятых на баланс городского хозяйства от предприятий (жилья, больниц, детских учреждений, домов культуры и т. д.);
• обеспечение занятости населения;
• поддержание и воспроизводство объектов производственной инфраструктуры (дорог, мостов, общественного транспорта и др.);
• оптимальное экологическое развитие.

Главные экономические задачи муниципальной власти  заключаются в следующем.

Во-первых, это обеспечение высокой занятости граждан. Для этого власти должны привлекать в город предприятия с большим числом рабочих мест, а уж к каким отраслям будут относиться эти предприятия, дело второстепенное, ограничения могут возникать только по соображениям охраны окружающей среды или сохранения сложившейся структуры занятости (например, только сфера услуг, научная сфера).

Во-вторых, обеспечение как можно более высокого дохода жителей. Для этого власти должны способствовать созданию в городе таких рабочих мест, с которыми связана высокая зарплата.

В-третьих, создание широкого спектра социальных ролей. В нашей стране очень много городов ткачих, нефтяников, металлургов, т.е. монопрофильных городов. С социально-культурной точки зрения это недопустимо, так как накладывает отпечаток на возможности индивидуального выбора каждым человеком своего жизненного пути (например, в городе, где только нефтекомбинат, человек желает стать поэтом, а условий для этого нет, поэтому ему придется уезжать из города).  Поэтому проблема должна решаться оптимизацией всей системы расселения, каждый даже малый город должен стремиться к разнообразию социальных ролей.

В-четвертых, обеспечение устойчивости экономики города. Необходимо присутствие в городах нескольких предприятий, может не совсем богатых и прибыльных, но разных, и из разных отраслей и не связанных друг с другом (например, швейная фабрика, нефтекомбинат, судостроительный завод, крупный НИИ).  Тогда  кризис одной отрасли можно будет компенсировать развитием других. Такую систему иногда называют «коленчатым валом»: если одна часть внизу, то другая обязательно наверху.

Городское благоустройство всегда было и будет одним из главных направлений муниципальной деятельности и репрезентативным результатом городского хозяйствования. В самом общем смысле под городским благоустройством понимается планировка городской площади, муниципальное строительство, разумное решение жилищных и земельных вопросов, строительство дорог, мостов и поддержание их в надлежащем состоянии, функционирование городского транспорта, связь, тепло-, водо- и электроснабжение, зеленые насаждения.

 

 

2. Структура муниципального хозяйства

Для того, чтобы раскрыть содержание изложенного выше понятия, необходимо рассмотреть вопрос о структуре муниципального хозяйства и провести классификацию тех связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.

Основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных потребностей. И с этой точки зрения выделяют следующие элементы:

- муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

• органы местного самоуправления,
• население.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или  законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Третья группа осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования. Население выступает одновременно как заказчик муниципальных услуг и как коллективный собственник.

Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе  выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения,  но и  в зависимости от этого  цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством,  учитывать их особенности.

Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения  наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий является плодом достаточно длительной и сложной работой. Так, для муниципалитетов дореволюционной России потребовалось почти пятьдесят лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить до пятидесяти процентов доходной части бюджетов.

Низкий уровень экономического развития  большинства муниципальных предприятий многими воспринимается как родовая черта муниципализации вообще. Поэтому нередкой представляется точка зрения  о том, что стратегической линией развития городов в идеале является  тотальная приватизация  предприятий, действующих на муниципальном рынке.  Проникновение частного бизнеса в муниципальный сектор  экономики означает привлекательность сфер муниципальной экономики  для инвестиций, и, как следствие этого, способствует развитию городской инфраструктуры.  Однако,  действительно ли  муниципализация  экономики территориальных поселений сопряжена  с недостаточной развитостью  материальной  базы территорий?

Эффективность муниципальной экономики  основана на долгосрочной перспективе возврата вложенных средств. Это то и создает иллюзию о родовой неэффективности муниципальной экономики.  Временной фактор обусловливает разрыв в механизме затраты-выпуск-прибыль в районе второго звена цикла,  вызывающий разрегулирование взаимоотношений между  производителями и потребителями.  Одна из ключевых функций муниципальной экономической  политкии состоит в преодолении этого разрыва, выравнивании  субъектов рынка в отношении  их возможностей, создание условий справедливого социального и экономического порядков в обществе.

 

3. Виды муниципального хозяйства

С точки зрения того,  какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, можно выделить несколько видов муниципального хозяйства,  прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

1. Коммунальная модель муниципального хозяйства.

Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее “благополучных” странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

2. Коммунально - рентная модель муниципального хозяйства.

Данная модель по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает  участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.

3. Муниципально - рентная модель муниципального хозяйства.

Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Безусловно, та или иная модель не существуют в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга. Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых  являются:

1. Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством.
2. Наличие и характер основных ресурсов территории.
3. Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях.
4. Налогоспособность населения.

В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

 

4. Ресурсы муниципального хозяйства

Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, должно опираться на наличие вполне определенных ресурсов. 

Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило,  понимаются  материальные  и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности.  Прежде всего, в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.).  Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.

Развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но, несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов,  сама деятельность невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории. Примером важности данного ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями  является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности. Например, без наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может.

Значительную роль в структуре понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.

Давать обобщенную классификацию ресурсов безотносительно к конкретному виду хозяйства бессмысленно, так как различные виды муниципальных образований будут обладать совершенно различным набором ресурсов.  В значительной степени это определяется тем набором прав и полномочий, которые предоставлены муниципальному образованию законодательством.

Тем более это важно, поскольку территория муниципального образования является частью более крупных территориальных образований. Так, ресурсы, расположенные на территории городского или сельского муниципального образования,  могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории. Принадлежность ресурсов также определяется законом.

Поэтому под ресурсами муниципального образования  понимают некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом.

Однако данное определение ставит сразу несколько принципиальных вопросов:

1. Какие виды ресурсов должны быть закреплены в законе?
2. Каков принцип отнесения тех или иных ресурсов к тому или иному уровню власти?
3. Каков минимальный набор ресурсов, необходимый для нормального функционирования муниципального хозяйства?

Ответ на первые два вопроса можно дать исходя из целей деятельности муниципального образования, поскольку ресурсы муниципального хозяйства должны быть:

во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования;

во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач.

Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.

Не менее важным принципом, который также должен учитываться при рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне.

Для ответа на третий вопрос необходимо рассмотреть, какие ресурсы формируют саму основу местного самоуправления. Общепринято выделять следующие основы местного самоуправления.

1. Правовая (законодательная) основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления.
2. Финансовые основа местного самоуправления, включающая в себя весь комплекс финансовых ресурсов и проявляющаяся наиболее ярко в бюджетном процессе.
3. Экономическая основа, включающая в себя ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью.
4. Управленческие основы, включающие в себя структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.