Административное право как отрасль права формировалось на протяжении последних двух столетий. Современное его состояние отличается полнотой и относительной завершенностью структуры. Административное право изучает административное законодательство, которое по своему объему и масштабу едва ли может сравниться с какой-либо другой правовой отраслью. Поэтому студентам с самого первого занятия рекомендуется настроиться на серьезный подход к изучению этой дисциплины, проявить максимум усердия и помнить об ответственности, которая возлагается на специалистов административного права и сопряжена с государственными интересами.
Административное право ‑ это логически завершенная отрасль права, представляющая собой весьма четкую и стройную систему административно-правовых институтов и подотраслей. В связи с этим изучение курса административного права должно быть последовательным, регулярным и соответствовать логике построения отрасли. В административном праве все институты взаимозависимы и взаимосвязаны. Не разобравшись с предыдущей темой лекционного или практического занятия, трудно понять следующую. Например, формы и методы управления обусловлены сущностью, задачами и функциями государственного управления и потому требуют предварительного изучения основополагающих проблем исполнительной власти. Другой пример ‑ реализация функций государственного управления. Закономерен вопрос: какие субъекты обеспечивают непрерывность и регулярность осуществления этих функций? Поиск ответа приведет к необходимости разграничить понятия «субъект государственного управления» и «субъект административного права», изучить их административно-правовой статус. С этим вопросом напрямую связан институт государственной службы, который в последние годы приобрел такое стремительное законодательное развитие, что возникли предпосылки для выделения из Общей части административного права отдельной подотрасли ‑ служебного права.
Изучение административного права предполагает основательную и постоянную работу с литературой ‑ как с нормативными актами, так и со специальными юридическими источниками. Развитие административного законодательства идет весьма быстрыми темпами, поэтому студентам рекомендуется организовать и самостоятельное изучение данного курса, самим контролировать развитие нормативной базы административного права, фиксировать изменения, происходящие в сфере исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, изучать новое в системе государственного управления. В связи с этим необходим регулярный просмотр правовых журналов («Государство и право», «Правоведение», «Журнал российского права», «Законодательство», «Российская Федерация», «Российская юстиция», «Законность», «Хозяйство и право», «Закон», «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»), а также «Российской газеты».
Административное право ‑ это правовая отрасль, которая еще должным образом не кодифицирована. Изучающим этот предмет следует знакомиться не только с законодательными документами, но и с актами, издаваемыми органами исполнительной власти (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты). Важно помнить и о том, что с принятием Конституции РФ 1993 г. активизировалась законотворческая деятельность в субъектах РФ, потому необходимо также принимать во внимание законодательные акты соответствующего субъекта РФ.
Административное право находится в стадии глубокого реформирования. Основные причины этого: принятие Конституции РФ 1993 г., в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и функционирования исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Все перечисленное составляет основу для установления современного административно-правового статуса субъектов публичного управления, организации и осуществления исполнительной власти.
Изучение административного права полезно сопровождать сравнением его отдельных институтов с соответствующими институтами или комплексами правовых норм, входящих в другие отрасли материального и процессуального права (конституционное, муниципальное, финансовое, уголовное право, уголовный и гражданский процесс).
Для более полного усвоения курса административного права весьма важно посещать практические занятия, на которых решаются конкретные правовые задачи, рассматриваются трудности и противоречия, возникающие при применении административно-правовых норм.
Курс административного права не есть механическая сумма знаний, почерпнутых из рекомендуемой литературы и нормативных актов. В обобщенном виде административное право представляет собой систему правовых норм, устанавливающих организационную структуру публичного управления; сущность, процедуру и правила государственного управления (управленческий процесс); админитстративно-юрисдикционное право (административное принуждение, административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях); обеспечение законности в публичном управлении; административная юстиция. Эта правовая отрасль при помощи специальных административно-правовых методов и средств регулирует отношения граждан с управленческими государственными органами, организациями и учреждениями (административными органами), регламентирует практическую деятельность и внутренние взаимоотношения между этими органами и учреждениями. Изучая административное право, следует поставить перед собой цель постичь его реальную сущность, практическую полезность и социальную значимость.
Приобретение знаний должно сопровождаться их регулярным контролем. Надежный способ проверки ‑ выполнение контрольных работ, в которых не только затрагиваются важные теоретические моменты, но и предлагаются для анализа конкретные правовые ситуации. Полезно также сформулировать вопросы, предлагающие иной угол зрения на проблему, что несомненно поможет лучшему закреплению приобретенных знаний. В частности, может ли государство существовать без управления? Каким образом осуществляется государственное управление? Что понимается под формами и методами управления? Чем отличаются понятия «государственное управление» и «местное самоуправление»? Какие служащие нужны государству? Какие отношения связывают государство и граждан? Может ли гражданин судиться с государством? Для чего государству нужны меры административного принуждения и чем обеспечивается законность их применения? и т.д.
Изучение указанных нормативных актов и специальной юридической литературы позволяет на должном уровне подготовиться к практическим занятиям, контрольным работам, экзамену, написанию курсовых и дипломных работ. Новейшая специальная литература, законодательные и иные нормативные акты РФ и ее субъектов указываются на лекциях по административному праву.
Студентам следует особо следить за нормативными актами, определяющими структуру Правительства, поскольку в этой части законодательство меняется особенно часто.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ
САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ
Исполнительная власть и государственное управление
Студенты, понимая место темы в программе обучения, должны усвоить ряд теоретических положений, понятий и получить представление о государственном управлении как исполнительно-распорядительной деятельности государства и его органов, об управленческих отношениях как объекте регулирования административного права.
Государственному управлению присущи определенные признаки:
- носит государственно-властный характер:
- является организующей деятельностью:
- имеет непосредственный характер:
- осуществляется специально уполномоченными органами государства:
Государственное управление основывается на принципах (общественно-политических и организационных), представляющих собой исходные положения, отражающие объективные закономерности развития общества.
Принципы государственного управления находят свое выражение и в практике деятельности милиции и органов внутренних дел в целом. Наиболее важен принцип законности, являющийся основополагающим в сфере государственного управления.
Механизм административно-правового регулирования
Понимание механизма административно-правового регулирования позволяет более полно рассмотреть систему административно-правовых средств, участвующих в регулировании управленческих общественных отношений и показать роль каждого из них.
В настоящее время в условиях правовой реформы повышается значение всех элементов механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.
При изучении первого вопроса семинара следует обратить внимание на понятие механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления и его основные элементы, нормативную основу данных правоотношений, порядок использования субъективных прав и исполнения юридических обязанностей участников правоотношений, а также на правосознание и правовую культуру, законность.
Приступая к изучению основных элементов этого механизма ‑ административно-правовых норм и административных правоотношений, нужно вспомнить положения общей теории права относительно понятия правовых норм и правоотношений, так как норма административного права представляет собой в первую очередь разновидность правовой нормы вообще, а административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще.
Формами реализации административно-правовой нормы являются соблюдение, исполнение, использование и применение.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Можно выделить материальные и процессуальные, вертикальные и горизонтальные административные правоотношения.
Граждане и государственные служащие как субъекты
административного права
Студенты на основе Конституции РФ, других нормативных правовых актов должны раскрыть основы правового статуса гражданина России, иностранцев и лиц без гражданства. Частью этого статуса является административно-правовой статус гражданина, для которого характерна самостоятельная совокупность элементов, закрепленных, как правило, нормами административного права ‑ это административная правоспособность, административная дееспособность, административная деликтоспособность, административные права и обязанности гражданина, гарантии прав и обязанностей. Осуществляя права и исполняя обязанности, граждане вступают в конкретные административно-правовые отношения, в связи с реализацией принадлежащих им прав и выполнением возложенных на них обязанностей (в сфере государственного управления), а также в связи с защитой прав и законных интересов граждан, нарушением (невыполнением) гражданами правовых обязанностей.
Необходимо помнить, что государственная служба в Российской Федерации едина, она строится на общих принципах и правовых основах. Государственная служба кроме предоставления дополнительных прав и льгот накладывает на государственных служащих еще и определенные обязательства. Прохождение государственной службы также связано и с рядом ограничений.
Органы исполнительной власти как субъекты
административного права
Студенты должны усвоить систему и классификацию органов исполнительной власти. Следует иметь в виду, что органы исполнительной власти – основные субъекты государственного управления. От их законной и эффективной деятельности зависит успех в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственного управления, в межотраслевом управлении. Орган исполнительной власти ‑ это звено государственного аппарата, осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.
Предприятия, учреждения и общественные объединения
как субъекты административного права
При изучении данной темы необходимо изучить не только нормы административного права, но и нормы гражданского права, т.к. все предприятия являются юридическими лицами, а понятие юридического лица закреплено как раз в нормах гражданского права.
Общественные объединения также могут пройти государственную регистрацию и приобрести статус юридического лица.
Нужно помнить, что хотя политические партии и являются общественными объединениями, их правовой статус регулируется не только Федеральным законом «Об общественных объединениях», но и Федеральным законом «О политических партиях».
Формы и методы осуществления исполнительной власти
Вопросы, изучаемые в данной теме, достаточно полно раскрыты в учебной литературе. Однако необходим творческий подход к осмыслению конкретных форм и методов государственного управления для различных этапов развития нашего государства и общества.
Следует иметь в виду, что форма государственного управления ‑ это внешнее практическое выражение содержания деятельности по управлению (его функций и методов).
Важнейшее подразделение форм государственного управления ‑ правовые и неправовые. К ним относится деятельность по изданию нормативных и индивидуальных правовых актов управления, заключению административных договоров, а также осуществление других юридически значимых действий, осуществление организационных действий, выполнение материально-технических операций.
Правовые акты управления
Акты управления всегда вызывают юридические последствия, при этом последние могут быть самыми разнообразными.
При подготовке к семинарскому занятию следует четко уяснить отличие актов органов государственного управления от актов законодательных (представительных) органов, суда и прокуратуры, а также от актов общественных объединений.
Акт государственного управления ‑ это подзаконное официальное решение принятое органом управления в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
Акт государственного управления может быть в устной и письменной форме, а также иметь конклюдентную форму (дорожные и иные знаки, обозначения).
Убеждние и прунуждение в государственном управлении.
Убеждение в государственном управлении ‑ это метод воздействия на сознание и поведение людей, представляющих собой комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий, осуществляемых в целях повышения сознательности, организованности и дисциплинированности трудящихся, добросовестного соблюдения гражданами правовых норм.
Основными формами убеждения являются: правовая пропаганда, распространение передового опыта работы, критика антиобщественных проступков, поощрение.
Административное принуждение ‑ это метод психического или физического воздействия на сознание и поведение людей, применяемый в сфере государственного управления в целях предупреждения и пресечения административных правонарушений, а также привлечения виновных к административной общественности. Главная особенность мер административного принуждения состоит в том, что оно применяется к лицам не связанным отношениями служебной подчиненности к правоприменяющему органу.
Меры административного принуждения делятся на меры административно-предупредительные, меры пресечения, административные наказания.
Административно-предупредительные меры ‑ это средства административно-превентивного воздействия. К ним можно отнести введение карантинного режима, проверка документов при поддержании пропускного режима, таможенный досмотр и другие меры.
Эти меры применяются при отсутствии факта правонарушения. Меры административного пресечения есть средства принужденного воздействия, применяемые органами государственного управления в целях прекращения административного правонарушения и предотвращения его вредных последствий, а также создания возможности для последующего привлечения правонарушителя к ответственности.
Четкое знание правоприменителем оснований и порядка применения принудительных мер имеет большое значение для повышения эффективности их деятельности.
Административный процесс и административные производства
Сложность изучаемой темы заключается в том, что административно-процессуальные нормы не кодифицированы, они содержаться в различных нормативно-правовых актах, в том числе в кодексах (КоАП РФ). Множественность различных административных правоотношений в сфере государственного управления и отсутствия единого подхода ученых-юристов к определению административного процесса и составляют сложность в подготовке проекта административно-процессуального кодекса, необходимость в котором несомненна.
Несмотря на это, большинство административистов считают, что административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок разрешения определенных дел в сфере исполнительной власти в целях обеспечения законности правопорядка.
По второму вопросу нужно вспомнить принципы, характерные для юридического процесса вообще и для административного в частности: законность, объективность, равенство сторон перед законом, ведение дел на национальном языке, право пользоваться услугами адвокатов, гласность, открытость, экономичность процесса, ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел, право обжалования решений.
Совокупность административных производств ‑ базовая характеристика административной юрисдикции. Козлов Ю.М. считает, что не все виды административных производств являются административно-процессуальной деятельностью, отдельные производств составляют административно-процедурную деятельность (регистрационное, лицензионно-разрешительное, производство по подготовке правовых актов и т.д.). По мнению Козлова Ю.М. административно-процессуальными являются производства административно-юрисдикционного характера. С учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм можно выделить следующие виды административного производства:
- производство по делам об административных правонарушениях;
- дисциплинарное производство;
- производство по жалобам;
- согласительное производство.
Согласительное производство ‑ новое и пока еще не регламентированное явление административного процесса.
Понятие, признаки и состав административного правонарушения
Конструктивными признаками административного правонарушения являются: а) антиобщественность; б) противоправность; в) виновность; г) наказуемость деяния
Практическая потребность юридических критериев отграничения внешне сходных преступлений и административных правонарушений определяется тем, что административная ответственность за правонарушения наступает, если они по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. Для определения характера правонарушения, его юридической природы необходим тщательный сравнительный анализ положений законодательства, устанавливающего ответственность за их совершение.
Административное правонарушение отличается от дисциплинарного проступка тем, что последний по общему правилу, опосредуется трудовыми, служебными отношениями. Нередко нарушение трудовых, служебных обязанностей одновременно признается административным правонарушением. Подобные правонарушения получили в литературе название "административно-дисциплинарные правонарушения".
Их субъектами являются не граждане, а лица, на которых возложено выполнение определенных трудовых служебных функций.
Административные правонарушения, посягающие
на институты государственной власти.
Административные правонарушения против порядка управления
Учитывая то обстоятельство, что изучаемые правонарушения посягают на институты государственной власти, нужно во время подготовки к семинару повторить разделы Конституционного права и теории права и государства, рассматривающие понятие государственной власти и ее субъектное выражение.
Следует также определить элементы состава правонарушений (объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона) в обобщенном виде. При рассмотрении отдельных правонарушений следует изучать их в сопоставлении с соответствующими нормами УК РФ для определения грани между административными правонарушениями и преступлениями.
Те же рекомендации и изучению составов административных правонарушений против порядка управления.
Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок
и общественную безопасность
Учитывая то обстоятельство, что большинство правонарушений указанных в главе 20 КоАП РФ, совершается в общественных местах, нужно уяснить, что признается общественным местом в контексте закона.
Следует также определить элементы состава правонарушений (объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона) в обобщенном виде. При рассмотрении отдельных правонарушений (например, ст. 20.1 КоАП) следует изучать их в сопоставлении с соответствующими нормами УК РФ (ст. 213) для определения грани между административными правонарушениями и преступлениями.
Также необходимо изучить текст Закона Челябинской области "Об административной ответственности за нарушение общественного порядка на территории Челябинской области". Требуется проанализировать указанный закон и отдельные его нормы с точки зрения практической их необходимости и соответствия требованиям федерального законодательства.
Административные правонарушения, посягающие
на права граждан и чужую собственность
При подготовке к семинарскому занятию необходимо изучить не просто Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, но и комментарий к нему.
Понятие и основания административной ответственности
Как и большинство видов правовой ответственности, административная ответственность может быть применена только при наличии достаточных оснований.
Таким главным основанием является административное правонарушение, определение которого дано в ст. 2.1 КоАП РФ.
Рекомендуется изучить вопросы рассматриваемой темы по рекомендованной литературе параллельно с изучением глав 1 - 4 КоАП РФ.
Административная ответственность широко применяется в сфере общественного порядка и общественной безопасности. Поскольку привлечение к административной ответственности связано с выбором вида и размера административного наказания, студент должен хорошо знать действующее законодательство об административных наказаниях и правильно применять.
Производство по делам об административных правонарушениях
Повышение эффективности административной в значительной мере зависят от оперативного, четкого и внимательного рассмотрения дел в административных правонарушениях, законного и обоснованного наложения административных взысканий, своевременного и полного их исполнения. Имеющиеся недостатки в административной практике, нарушения законности ослабляют профилактическое и воспитательное значение мер административного принуждения вызывают обоснованные жалобы граждан.
Особое внимание при подготовке к семинарскому занятию необходимо уделить усвоению принципов производства в полном объеме.
По второму вопросу необходимо детально изучить главу 24 - 29 КоАП РФ в т.ч. используя комментарий.
Специальные административно-правовые режимы
При изучении данной темы необходимо обратить внимание на то, что, как правило, при введении специального административно-правового режима ограничиваются конституционные права граждан, поэтому необходимо очень точно знать правовые основания и порядок введения различных ограничений.
Способы обеспечения законности в государственном управлении
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами. Он осуществляет этот контроль непосредственно, но главным образом через свою администрацию. Многие структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной администрации.
По второму вопросу следует знать, что Федеральное Собрание вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а Законодательные органы субъектов Федерации - исполнительные органы соответствующих республик, краев, областей, округов.
Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъектами исполнительной власти играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор.
В настоящее время созданы специальные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции – это федеральные службы. Также в соответствии с Указом Президента Российской Федерации контрольно-надзорные функции могут возлагаться и на ряд федеральных министерств. Например, МВД России).
Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1) безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и услуг.
При отработке четвертого вопроса следует обратить внимание, что Федеральным законом от 23 декабря 1998 г "О внесение изменений и дополнений в ФЗ "О прокуратуре РФ" органами прокуратуры предоставлено право в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Другие формы реагирования на незаконные действия и правовые акты (протест, представление, постановление) предусмотрены также законом о прокуратуре.
Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Применительно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц, функции административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их применения.
Управление внутренними делами
При изучении учебных вопросов и подготовки к семинарскому занятию студенты должны достаточно четко представлять систему территориальных органов и органов внутренних дел на транспорте.
Необходимо также уяснить содержание административной деятельности, оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуальной деятельности.
При подготовке ко второму вопросу нельзя забывать, что милиция подразделяется на милицию общественной безопасности и криминальную милицию.
Следует учесть, что в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказания изменились задачи и функции Внутренних войск. Функции по плановому конвоированию и обеспечению охраны арестованных в Верховном Суде России внутренние войска не выполняют.
В структуре Федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации имеется ряд органов, обеспечивающих государственную безопасность это: ФСБ, СВР, ФСО. Учитывая, что все указанные органы в той или иной мере взаимодействуют с органами внутренних дел, сотрудники ОВД должны представлять правовой статус этих органов, их задачи, функции, направление деятельности.
Эффективность обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях неразрывно связана с созданием надежной, единой, общегосударственной системы, их предупреждения и ликвидации. В 1993 году было создано Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).
При подготовке к занятиям следует использовать Федеральные Законы "О военной обязанности и военной службе" и "О статусе военнослужащих".
Управление социально-культурной сферой
Методические рекомендации по подготовке к семинару
При рассмотрении вопросов семинара необходимо изучить правовые основы управления в области образования, систему и полномочия органов управления образованием, порядок образования, лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений.
Следует также обратить внимание на порядок сдачи единых выпускных экзаменов и зачисления в ВУЗ на его основе.
Необходимо также изучить сущность государственного управления в области здравоохранения.
Управление промышленностью
По данной теме не предусмотрена лекция, поэтому необходимо, учитывая предыдущий опыт подготовки к семинарским занятиям, подготовить данную тему самостоятельно.
Необходимо изучить деятельность органов управления экономикой, транспортом, связью и сельским хозяйством.